Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов (И. Е. Кабанова, Участие публично-правовых образований в гражданско-​правовых если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Содержание

3. Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

Анотация

Статья посвящена особенностям участия государства в имущественных отношениях, как субъекта гражданского права. Автор на основе анализа норм гражданского права выделяет основные особенности правого статуса государства, а также предлагает конкретные пути его совершенствования.

Ключевые слова

Государство, публично-правовые образования, особый субъект, правоспособность, юридические лица.

Особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации как субъекта гражданских правоотношений

Р.Р. Садриева, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета СВФУ им. М. К. Аммосова

В повседневной жизни наравне с гражданами, а также с юридическими лицами, в различных сделках участвует и такой собственник имущества, многоликий субъект – государство – Российская Федерация, причем формы его участия настолько разнообразны, что не всегда понятно, что на самом деле лицо имеет дело именно с государством как с субъектом гражданских отношений, или предметом сделок выступает именно государственная собственность.

В качестве участников гражданских отношений в Гражданском кодексе РФ (далее по тексту – ГК РФ) перечислены Российская Федерация (далее по тексту – РФ), субъекты РФ и муниципальные образования. В теории гражданского права они именуются публично-правовыми образованиями.

По мнению О. С. Иоффе, государство – особый субъект гражданского права, особый потому, что, даже участвуя в гражданских правоотношениях, оно полностью сохраняет свое качество политической организации советского общества, качество носителя власти, носителя суверенитета1.

На сегодняшний день существуют пробелы в гражданском законодательстве, регулирующем гражданско-правовой статус государства, в ГК РФ он закреплен в главе 25, состоящей всего из 4 статей: 124, 125, 126 и 127. Из этих нескольких положений определяется основное понятие и содержание правосубъектности государства. Между тем в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07 октября 2009 г. не предложено ни одного изменения в действующее законодательство в части усовершенствования правого положения публично-правовых образований2.

Статус лица в праве определяется посредством выделения его признаков, качеств и отличий. Совокупность таких признаков, качеств и отличий, предоставляющая лицу возможность являться обладателем юридических прав и обязанностей, в теории государства и права называется правосубъектностью. По мнению И. В. Сальникова, юридическая составляющая правосубъектности заключается в том, что признаки субъекта права в обязательном порядке должны быть прописаны в нормативно-правовых и правовых актах.3

Таким образом, для выделения и анализа особенностей правосубъектности государства необходимо исследовать правовые нормы, регулирующие его участие в гражданских отношениях.

Исходя из смысла и общих начал гражданского права, которые закреплены в статье 1 ГК РФ, следует, что участники регулируемых гражданским правом отношений, участвуют в них на принципе равенства. Однако далее в ГК РФ содержатся нормы, которые свидетельствуют об обратном.

Как справедливо указывает В. Г. Голубцов, «… властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается, тем не менее, юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов представляется как трехчленная: физические лица, юридические лица и особое лицо – государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов»4.

Приведем несколько распространенных случаев участия государства в гражданских отношениях, правовые основания участия которого свойственны только ему: наследование выморочного имущества; такой специфичный способ прекращения права государственной собственности, как приватизация; в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность; специальный способ возникновения права государственной собственности – реквизиция; государство выступает получателем имущества при признании сделки недействительной. Из изложенного следует, что нормы, определяющие правовое положение государства содержатся в разрозненных статьях ГК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Однако, как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица»5. В связи с этим применение данной нормы на практике остается размытым. В некоторых случаях Гражданский кодекс РФ не выделяет отдельно публично-правовые образования как субъектов гражданского права, например, в ст. 153 ГК РФ определено, что сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (из этого следует, что это соответственно касается и договоров). Однако, это положение в некотором смысле противоречит нормам международного права, которое в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации является составной частью правовой системы Российской Федерации, а именно в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года установлено то, что «каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры»6.

В теории господствует следующее мнение: с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования7.

Сами публичные образования юридическими лицами не являются, но в целом приравниваются к последним с позиций владения имуществом и участия в гражданском обороте. Аналогичным образом в ГК решен вопрос с правовым статусом граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК).

Данная норма служит правовой базой для распространения на публичные образования действия многих статей ГК, в которых о них прямо не упоминается, но говорится о юридических лицах. Например, публичные образования, имуществу которых причинен вред, имеют право на его возмещение на основании п. 1 ст. 1064 ГК, хотя в указанной статье сказано лишь о возмещении вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам8. Данное правило касается и участия публично-правовых образований в сделках.

В связи с тем, что государство всегда действует в публичных интересах, в том числе и тогда, когда участвует в гражданском обороте, это позволяет ему самоограничивать или расширять свою правоспособность. Так, самоограничение выражается в следующем: государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц (сделки в розничной торговле, бытовом обслуживании, сделки со специальным субъектом – страховщиком, банком, финансовым агентом и др.)9.

На наш взгляд, примером расширения правоспособности, а именно – изменение объема ответственности государства в силу обстоятельств является постановление Девятого арбитражного апелляционного суда города Москвы (оставленным в силе вышестоящими инстанциями) по делу по иску ОАО «Центральная телекоммуникационная компания» к РФ о взыскании убытков в размере 92989135,62 руб., возникших у истца вследствие недостаточного финансирования в 2000–2002 гг., возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по Федеральному закону «О ветеранах», и неисполнением государством своих обязательств по указанному финансированию в полном объеме. Суд установил, что в федеральном бюджете на 2000 г., 2001 г. и 2002 г. средства на компенсацию затрат предприятий услуг связи были предусмотрены не в полном объеме и, руководствуясь положением п. 2 ст. 124 ГК Российской Федерации, сделал следующие выводы относительно статуса РФ как субъекта гражданского права:

1) в силу особенностей государства как субъекта гражданского права при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда;

2) удовлетворение иска привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц.

Из вышеизложенного примера судебной практики следует, что государство однозначно обладает особым статусом, который не конкретизирован в ГК РФ, однако, из общих норм (а именно ст. 124 ГК РФ) правоприменители устанавливают, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда, даже в случае его наличия (которое сторонами не оспаривается).

Эта судебная практика напоминает господствующие в Советском Союзе гражданско-правовые представления о государства, по поводу которых Н. А. Кириллова отмечала, что государство в советский период отечественной истории выступает «квазисубъектом» гражданских правоотношений, его участие в имущественных отношениях строилось по совершенно иной модели, чем участие граждан и организаций, ответственность по договорным и деликтным обязательствам была «неравной», часто – условной10.

В ГК РФ установлено, что гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц. Однако, как было указано выше, в случае установленной решением суда неспособности исполнения своих обязательств в полном объеме в силу недостаточности денежных средств, которая в соответствии со ст. 2 Федерального закона от26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» определяется как банкротство, нормы о несостоятельности юридических лиц не применяются.

Думается, что особый статус публично-правовых образований с точки зрения его практического использования вполне оправдан. Любое другое решение этого вопроса возможно путем либо отказа от гражданской правосубъектности публично-правовых образований, что практически невозможно, либо применения к ним общих правил, связанных с юридическими лицами, например, правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, что также невозможно11.

Однако, несмотря на то что отмечается положительный момент относительно существования в гражданском законодательстве особого статуса публично-правовых образований, есть необходимость введения новых норм в главу 5 ГК РФ, систематически и логически стройно регулирующих правовое положение публично-правовых образований как субъектов гражданского права, которая будет учитывать специальный характер правоспособности (в том числе и исключение имущественной ответственности в случае отсутствия денежных средств в бюджете) Российской Федерации и муниципальных образований. Вот, например, те положения, которые она обязательно должна будет содержать:

– во-первых, необходимо разделить нормы, регулирующие правовой статус и формы участия государства и муниципальных образований в гражданских отношениях, так как их правовой статус различен.

Это подтверждается и тем, что статус их органов регулируется разными законами: Федеральным законом от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Различия выражаются в основаниях возникновения и прекращения права муниципальной и государственной собственности (например, на бесхозяйные вещи, находка, реквизиция, конфискация и т.д.), в том числе различен перечень имущества, который может находиться исключительно в государственной и муниципальной собственности.

Также необходимо закрепить и следующее: органы местного самоуправления (исполнительной власти и представительной) согласно Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Относительно органов государственной власти данный статус не закреплен (логика законодателя в данном подходе не понятна). В этой связи, необходимо ввести аналогичные нормы по законодательному определению правового статуса органов государственной власти;

– во-вторых, указания на то, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают их органы, являются юридически некорректными, поскольку создают впечатление, что органы являются представителями публичных образований. В действительности никаких, пусть даже особых отношений представительства в данном случае не возникает, и в гражданских правоотношениях участвуют сами публичные образования, действующие через свои органы. Налицо полная аналогия с участием в гражданском обороте юридических лиц, которые приобретают права и обязанности через свои органы (ст. 53 ГК).

Использование законодателем такой формулировки объясняется лишь тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления.12

По этому вопросу А. А. Пушкин считал, что государство на самом деле является сложной органичной системой. Таковой она является даже в том случае, если рассматривать ее как механизм государственных органов. Поэтому нельзя отождествлять государство с совокупностью его органов и исходя из этого отождествлять права и обязанности государства с правами и обязанностями его органов… категорическое утверждение того, будто государственные органы выступают в правоотношениях только от своего имени или от имени только государства, неверно. Они могут выступать одновременно как от своего имени, так и от имени государства.13

В связи с этим данное положение необходимо сформулировать следующим образом:

«Российская Федерация и субъекты Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде посредством органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Эта формулировка, на наш взгляд, более корректно отражает существо возникших отношений. Как собственник принадлежащего ему имущества государство, не обладая сознанием и волей, участвует в гражданском обороте посредством различных государственных органов как наделенных, так и не наделенных правами юридического лица14;

– в-третьих, законодательно закрепить понятие казны; косвенное ее определение, указанное в пункте 1 ст. 126 ГК РФ; является неполным (например, по данной статье не включаются в понятие казны средства соответствующего бюджета, на которые обращается взыскание в порядке субсидиарной ответственности по долгам учреждений или по государственным гарантиям, по договорам поручительства);

– в-четвертых, необходимо принять федеральный закон об иммунитете государства и его собственности, предусмотренный статьей 127 ГК РФ, так как пока данная норма является недействующей.

В данном федеральном законе необходимо закрепить возможность исключения имущественной ответственности государства и муниципальных образований в случае отсутствия денежных средств в соответствующем бюджете.

Таким образом, на сегодняшний день назрела необходимость законодательно закрепить специальную правоспособность публично-правовых образований в гл. 5 ч. 1 ГК РФ для приведения в соответствие норм действующего законодательства и правоприменительной практики.

_____________________________

1Иоффе О. С. Избранные труды: В4. Т. II. Советское гражданское право.-СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 17.
2«Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации» одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от07.10.2009) // Вестник ВАС РФ, № 11, ноябрь, 2009.
3Сальников И. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий», подготовлен для системы Консультант плюс, 2008 // СПС Консультант плюс.
4Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права, 2010 г., № 10 // СПС Гарант эксперт, 2010.
5Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права, 2007, № 1.
6Венская конвенция о праве международных договоров заключена в г. Вене 23.05.1969 // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLII. – М., 1988. С. 171–197.
7Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть (отв. ред. – Е. А. Суханов). – М.: «Волтерс Клувер», 2008 // СПС Гарант эксперт, 2010 г.
8Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [идр.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-прак-тич. комментарий (под ред. Сергеева А. П.). – М.: «Проспект», 2010.// СПС Гарант эксперт, 2010.
9Янишевский В. А. Российская Федерация как субъект гражданско-правовой ответственности Диссерт.… канд. юрид. наук. Москва, 2005. С. 37.
10Кириллова Н. А.Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности: Учебное пособие. – Новосибирск: СибАГС, 2002. С. 20.
11Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права, 2007, № 1.
12Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [идр.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-прак-тич. комментарий (под ред. Сергеева А. П.). – М.: «Проспект», 2010.// СПС Гарант эксперт, 2010.
13Шенгелия Р. В. Советское государство как субъект гражданского права (курс лекций). Изд-во Тбилисского университета, Тбилиси, 1984. С. 19–20.
14Янишевский В. А. Российская Федерация как субъект гражданско-правовой ответственности Диссерт.… канд. юрид. наук. Москва, 2005. С. 36.

гражданско-правового статуса публично-правовых образований. особенности как субъекта гражданско-правовой ответственности. Отметим, что.

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: 3.1. Понятие и признаки нормативного правового акта

§ 4. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований



В работе рассмотрены наиболее актуальные аспекты гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, в том числе в контексте обоснования тех условий ответственности по договорным обязательствам с участием публично-правовых субъектов, которые фактически сужают ответственность данной группы субъектов.

Ключевые слова: публично-правовые образования, гражданско-правовая ответственность, договорная ответственность

Значение понятия «публично-правовые образования» в действующем российском законодательстве не закреплено, однако оно основательно закрепилось в правоприменительной практике, а также в науке в трактовке обозначения таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых в этих отношениях выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ) [1].

Указанные органы публичной власти, реализуя присущие им публично-правовые функции, всё больше принимают участие в экономических и, как следствие, в гражданско-правовых отношениях. Учитывая, что органы публичной власти создаются для достижения строго определенных целей, их участие в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. При этом, законодатель в целях стабильности гражданского оборота, соблюдения принципов законности и справедливости, баланса частных и публичных интересов, в рамках правового регулирования закрепил специальный характер гражданской правоспособности публично-правовых субъектов.

С одной стороны, рассматриваемые субъекты, являясь носителями публичной власти, вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). К ним также применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако, несмотря на признание государства, муниципальных образований и их органов субъектами гражданско-правовых отношений, вышеуказанное «иное» предусмотрено самим законом, а также обусловлено особенным статусом указанных субъектов в отличие от других субъектов гражданских правоотношений.

Соответствующая правовая позиция была также подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации [2]. Суд истолковал, что указание в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации «на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти».

Таким образом, публично-правовые образования, выступая в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений, обладают определенными особенностями, которые проявляются, более всего, в сфере их юридической ответственности.

Прежде всего, эта особенность проявляется в нормировании условий наступления гражданско-правовой ответственности субъектов публичной власти. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения на основании положений статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом законодатель установил пределы гражданско-правовой ответственности указанных субъектов.

Во-первых, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Во-вторых, созданные юридические лица не отвечают по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Кроме того, пределы ответственности также установлены относительно самих публично-правовых образований: Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в свою очередь, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и по обязательствам друг друга (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).

Как указывалось, учитывая, что правоспособность рассматриваемых субъектов гражданского права носит целевой характер, следовательно, и характер их ответственности в гражданских правоотношениях определяется их правоспособностью. В чем это выражается? Прежде всего, в том, что по общим правилам возмещение происходит за счет соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, муниципального). И здесь в рассматриваемый механизм включается публичное право в части бюджетного регулирования, согласно которому обеспечение бюджетных обязательств, будь то учреждений (государственных, муниципальных), будь то органов публичной власти (согласно п. 11 ст. 161 БК РФ по статусу приравниваются друг к другу как субъекты бюджетных правоотношений), осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в пределах доведенных лимитов (бюджетной сметы) [3]. Вместе с тем, неисполнение учреждением денежного обязательства в рамках ответственности ввиду превышения доведенных до него лимитов, не является основанием для неудовлетворения требований контрагента о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх лимитов, пока соответствующая сделка не оспорена и не признана судом недействительной (ст. 168 ГК РФ). В противном случае, при недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник его имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.

Кроме того, ответственность учреждения, в зависимости от вида — казенное, бюджетное, автономное, по своим обязательствам имеет свои особенности. У последних двух «повышенная» имущественная ответственность, и только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, наступает субсидиарная ответственность у собственника имущества. Федеральный законодатель, таким образом, усовершенствовал институт ответственности учреждений посредством возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества автономного и бюджетного учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждений.

Вместе с тем, законодателем установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который предусматривает, что обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования осуществляется только на основании судебного акта. Этот особый порядок характеризует абсолютно все случаи ответственности публично-правовых образований, в том числе по исполнению обязательств в натуре.

Таким образом, специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований предопределена его публично-правовым статусом.

Законодательство содержит специальные правила об ответственности публично-правовых образований за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий. В соответствии с действующим ГК РФ в случае причинения неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств убытков кредитору, должник их обязан возместить — в этом заключается сущность договорной ответственности (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Следовательно, в случае, если государственные органы и органы местного самоуправления в обязательстве выступают на стороне обязанной стороны, то на них также возлагается обязанность возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорного обязательства. При этом, как показывает практика, наиболее распространенной мерой договорной ответственности по обязательствам с участием указанных субъектов является именно требование о возмещении убытков.

Статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальную норму о возмещении убытков в случаях, если таковые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе, в результате издания ими незаконных актов (должны быть признаны таковыми в судебном порядке).

Таким образом, с учетом общих условий гражданско-правовой ответственности, уточнены основания возникновения права на возмещение таких убытков публично-правовыми образованиями.

В данном случае противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций.

Следует отметить, что должником в рассматриваемом обязательстве является публично-правовое образование, а не вышеуказанные органы либо их должностные лица. Взыскания осуществляются за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа, и уж тем более не с должностного лица. При этом недопустимо ограничение источников взыскания, т. е. только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющего казну.

Коротко отметим, что правонарушение, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении органами публичной власти своих договорных обязательств, влечет возмещение убытков при условии наступления ответственности. Под ними понимаются обстоятельства, которые необходимы для возложения ответственности при нарушении обязательств [4].

К условиям возмещения убытков государственных органов и органов местного самоуправления относятся:

‒ противоправный характер действия (бездействия) указанных органов;

‒ наличие у контрагента вреда или убытков;

‒ причинно-следственная связь между противоправным деянием государственного органа и органа местного самоуправления как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

‒ вина органа как правонарушителя.

Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возмещение убытков исследуемыми субъектами.

Наибольший интерес с точки зрения развития правового государства вызывает статья 16.1 ГК РФ, устанавливающая ответственность публично-правовых субъектов в случае причинения ущерба правомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. То есть, на сегодняшний день законодатель допускает возможность возмещения ущерба и в случае правомерных действий указанных лиц. В данном случае ответственность носит компенсационный характер, в отличие от ответственности публично-правовых образований, предусмотренной статьей 16 ГК РФ, которая носит больше охранительную функцию. Вместе с тем, чтобы это работало на практике, необходимо наличие нескольких условий.

Во-первых, в иных законах, на которые ссылается данная норма, должны быть закреплены случаи и порядок возмещения такого ущерба (например, убытки при изъятии земельных участков у собственников) [5].

Во-вторых, должен существовать реально функционирующий механизм привлечения публично-правовых образований к ответственности в рассматриваемой ситуации. Только при наличии этих условий возможна компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, что, безусловно, окажет положительное влияние на всех участников гражданских правоотношений, в том числе и на деловое сообщество в целом. С точки зрения же самих субъектов граждански-правовой ответственности рассматриваемая норма обязывает к тому, что любое управленческое решение должно приниматься крайне взвешенно и экономически просчитано, причем не только органами власти, но и другими лицами, которым делегированы властные полномочия.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что возмещение государством убытков есть форма выравнивания правового положения участников гражданского оборота, правоотношений, «осложненных» публично-правовым элементом, что обусловлено таким базовым принципом гражданского права, как принцип равенства участников гражданских правоотношений.

Применительно к договорной ответственности публично-правовых образований обосновано, что: во-первых, такая ответственность носит ограниченный характер, что, в известной степени, противоречит существу гражданско-правовой ответственности, поскольку публично-правовым образованиям предоставлены определенные преимущества и льготы, отсутствующие у других участников гражданского оборота; во-вторых, она по сути — гражданско-правовая, а по механизму ее применения носит многоотраслевой характер, поскольку при ее наступлении применяются нормы, как частного, так и публичного права (бюджетное регулирование).

Однако установление законодателем некоторого отступления от принципа равенства в гражданских правоотношениях, одной из сторон в которых является публично-правовое образование, возможно оправданно необходимостью наиболее эффективной реализации государственных и муниципальных нужд.

Литература:

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
  2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс (документ официально опубликован не был).
  3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 02.06.2016 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
  4. Гражданское право: учебник / Под ред. О. Н. Садикова. М.: ИНФРА-М, 2006. Т. 1. С. 493.
  5. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

Основные термины(генерируются автоматически): Российская Федерация, ГК РФ, публичная власть, гражданско-правовая ответственность, субъект, орган, образование, местное самоуправление, публично-правовое образование, обязательство.

Ответственность публично-правовых образований 19 3.1. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований 19 3.2.

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований

И. Е. Кабанова

Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования

• АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

• БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации;

• ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федерации (Высший арбитражный суд РФ);

• ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации (Верховный суд РФ);

• ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;

• ГПК – Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;

• Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

• Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

• Закон о размещении заказов – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

• КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;

• КС РФ – Конституционный суд Российской Федерации (Конституционный суд РФ);

• НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;

• РФ – Российская Федерация;

• СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации (Собрание законодательства РФ);

• УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.

Гражданско-правовая ответственность относится к правовым феноменам, неизменно привлекающим внимание исследователей. Это объясняется тем, что именно через механизм действия гражданско-правовой ответственности определяется, в конечном счете, эффективность правового регулирования, действенность и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема ответственности не потеряла ни своей привлекательности для правоведов, ни практической и теоретической значимости[1].

Исследование гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных субъектов, а в рамках настоящей монографии это словосочетание будет использоваться в качестве понятия, объединяющего термины «публично-правовое образование», «орган публичной власти» и «должностное лицо», приобретает особую актуальность в условиях «цивилизации» отношений, ранее обладающих только императивно-властными характеристиками, расширения области регулирования отношений с участием властных субъектов нормами частного права.

Теоретическая неопределенность затрудняет нормативное обеспечение участия публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях, а также гражданско-правовой ответственности публичных субъектов[2].

В контексте настоящего исследования к числу основных тем научных дискуссий по вопросам гражданско-правовой ответственности можно отнести само понятие публичных субъектов, оценку их гражданской правоспособности, признаки и перечень конкретных органов (субъектов), выступающих от лица публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и, соответственно, отвечающих от лица публично-правовых образований по обязательствам, определение конечного субъекта, возмещающего вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием), а также правомерными действиями публичных субъектов, достаточность и целесообразность исключительно гражданско-правового регулирования названных отношений и иные, которые будут рассмотрены в рамках данной работы.

Изучение природы правовой ответственности публичных субъектов, возникающей вследствие их участия в гражданско-правовых отношениях либо вследствие наличия иных оснований для привлечения их к ответственности по правилам гражданского законодательства, предполагает нахождение ответа на принципиальные вопросы о том, почему публичные субъекты являются субъектами гражданско-правовой ответственности, является ли гражданско-правовая ответственность в полной мере таковой или наличие специального субъекта влияет на принципы привлечения к ответственности и ее характеристику, и, наконец, кто может быть назван «конечным» субъектом гражданско-правовой ответственности в случаях привлечения к ней публичных субъектов.

Несмотря на доминирование одних элементов над другими при отсутствии надлежащего теоретического обоснования, выделения спорных самостоятельных отраслей права, громоздкости, которой, возможно, удалось бы избежать при лучшей конфигурации, российское право представляет собой систему, а не совокупность, что предполагает наличие взаимосвязи между элементами системы, выступающей в виде ее неотъемлемой качественной характеристики[3].

Системный подход означает не только изучение отдельных элементов гражданского права, но и взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами.

Следовательно, при нахождении ответов на поставленные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством наличия которых выступают взаимное влияние гражданско-правового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права.

Невозможно отрицать существование теснейшей связи между гражданским и административным правом, а также между иными отраслями публичного права, особенно, если речь идет о публичных субъектах, поэтому привлечение к ответственности публичных субъектов строится на началах единства и дифференциации гражданско-правового и иного отраслевого правового регулирования общественных отношений.

Ниже с учетом реализации гражданско-правовых норм в контексте их взаимодействия с нормами других отраслей права и специфики применения гражданско-правовых средств в иных правовых сферах будут предложены некоторые механизмы оптимизации межотраслевых связей гражданского права в части института гражданско-правовой ответственности.

Цивилистическая наука должна изучать свои объекты системно и всесторонне, любой дополнительный срез, плоскость, аспект такого исследования, связанные с другими отраслями права либо областями деятельности следует раскрывать с точки зрения самого объекта цивилистики, его назначения в гражданском праве[4].

Можно констатировать, что в настоящее время в цивилистике сформировано новое направление – исследование межотраслевых связей гражданского права, в рамках которого анализируются внутренний и внешний уровни системы его межотраслевых связей[5].

Межотраслевое исследование есть процесс рассмотрения соответствующего юридического явления (например, гражданско-правовой ответственности) с позиций одновременно нескольких отраслей права. По отношению к публичным субъектам применение сравнительно-правового и системного методов в рамках межотраслевого исследования – это необходимое условие, поскольку, во-первых, публично-правовая составляющая в той или иной степени присуща институту гражданско-правовой ответственности, т. к. любое правонарушение, даже и совершаемое в сфере частного права, причиняет вред всему обществу в целом, во-вторых, гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений, а в-третьих, в ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права, поскольку их статус и объем гражданской правоспособности напрямую связан со статусом, предписанным им нормами права публичного.

С помощью упомянутых методов объект исследования анализируется и в статике, и в динамике с использованием инструментария различных правовых дисциплин, устанавливается единство правовой природы тех или иных явлений и выявляются их различия на основе разноотраслевой специфики.

Данный подход не означает обязательного осуществления исследования на стыке научных специальностей либо теоретико-правового исследования, т. к. в рамках указанного научного анализа устанавливается специфика функционирования и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. Доказательству последнего тезиса о моноотраслевом характере и будет посвящена первая глава исследования.

Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти

Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения субъектов гражданского права – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине[6], и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[7] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Конец ознакомительного отрывка

ПОНРАВИЛАСЬ КНИГА?


Эта книга стоит меньше чем чашка кофе!
УЗНАТЬ ЦЕНУ

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.

Отзывы о «Ирина Кабанова — Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования»

Отзывы читателей о книге «Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования», комментарии и мнения людей о произведении.

Изучение природы правовой ответственности публичных субъектов, возникающей и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых.